Významný producent obilí (a důležitý obchodní partner Číny) by mohl živit celou Evropu. S Polskem bude mít téměř tolik obyvatel jako Německo. „Nepopudit Moskvu“ – vyplatila se do války přetrvávající taktika? Otázky klade analýza Jana Adamce.
Jak uvádějí oficiální dokumenty Evropské komise, přistoupení nových členských států se řídí článkem 49 Smlouvy o EU. Kandidátská země musí respektovat společné hodnoty jako například svobodu, demokracii či právní stát, postupně přizpůsobit své instituce, normy a infrastrukturu a plnit přístupová, tzv. kodaňská kritéria definovaná v roce 1993.
Ukrajina je dlouhodobým klíčovým členem Východního partnerství a Evropské politiky sousedství a její směřování do EU má svoji dlouhou historii. Když ukrajinský prezident Viktor Janukovyč na summitu EU ve Vilniusu na konci listopadu 2013 přerušil přípravy dohody o přidružení k EU, vedlo to k proevropskému hnutí Euromajdan a v únoru 2014 se poroučel samotný Janukovyč.
Politickou a ekonomickou část dohody o přidružení podepsali v březnu 2014 premiér Arsenij Jaceňuk, respektive prezident Petro Porošenko v červnu 2014. V lednu 2016 se Ukrajina připojila k zóně volného obchodu s EU a v únoru 2019 byla novelizována ukrajinská ústava s tím, že strategickým záměrem země je členství v EU a NATO. Pár dní po ruské invazi 28. února 2022 podepsal prezident Zelenskyj přihlášku Ukrajiny do EU.
Ukrajina předložila formální žádost Radě vlád EU a čeká se na stanovisko Komise. Tento proces trvá v průměru 15 až 18 měsíců, ale podle vysokých úředníků EU jej lze urychlit, je-li politická vůle. Očekává se, že na zasedání Evropské rady v červnu 2022 bude Ukrajina prohlášena za kandidáta na členství v EU. Ukrajina by tím například získala nárok na finanční pomoc k podpoře reforem. Začala by jednat o sladění svých zákonů s právním rámcem EU v rámci 35 kapitol. Po jejich uzavření EU a Ukrajina společně připraví přístupovou smlouvu, kterou musejí schválit všechny vlády EU a musí s ní souhlasit Evropský parlament. Smlouvu poté podepíšou jednotlivé země EU i přistupující země a ratifikují ji.
To je samozřejmě ideální scénář, a je téměř jisté, že se na této cestě objeví celá řada překážek. I když necháme stranou klíčový problém ukrajinské státnosti, jejích hranic a vztahu k Rusku, pak se může objevit celá řada dalších problémů. Některé členské státy mohou vstup vetovat s cílem nechat si zaplatit za odblokování svého veta řešením jiné, pro sebe klíčové otázky.
Důležitá bude otázka menšin – tady se může probudit maďarsko-ukrajinský spor. Ale co se stane se společnou zemědělskou politikou, když se v EU ocitne jeden z největších světových producentů obilí, jenž by zjednodušeně řečeno mohl celou Evropu živit? A co třeba vztah EU k Číně, pro niž je Ukrajina důležitým obchodním partnerem? A nebude Ukrajině „eurounijní“ kazajka nakonec příliš těsná (leccos naznačují vyhlášení ukrajinských představitelů typu „Ukrajina bude východoevropským Izraelem“) a nebude Ukrajina i Bruselu, potažmo Paříži a Berlínu příliš sebevědomým a nezávislým členem?
Bude to dlouhé
Klíčová síla EU se odvíjí od její byrokracie, zákonů a norem a od toho, jak dokáže své členy i ostatní hráče na světovém poli, především v oblasti obchodu, donutit tyto normy respektovat. Říká se tomu „bruselský efekt“. Proto je důležité, aby každý nový členský stát její zásady od vlády práva až po spotřebitelské normy přijal za své. Je to dlouhodobá a úmorná cesta, v níž mají hlavní slovo byrokraté a technokraté.
Jak podotýká politoložka Marie-Eve Bélangerová, od roku 1995 se proces rozšiřování EU s každou novou vlnou rozšíření prodlužuje v důsledku stále většího množství reforem, které musí kandidát podstoupit. Rakousko, Finsko a Švédsko dokončily zatím nejkratší přístupový proces v roce 1995 během 1 431 dní, Česku či Polsku to trvalo více než deset let. Jak dodává Bélangerová, varovným indikátorem je již současný stav jednání se zeměmi západního Balkánu, který komplikují opakovaná veta některých členských států, nedostatečné reformy a unijní „únava z rozšiřování“.
Balkánské rozšíření komplikuje tradiční roztříštěnost zájmů, aktérů a konfliktů, v případě Ukrajiny jde spíše o zásadní strategické rozhodnutí a směřování celé EU. Při vší úctě k zemím západního Balkánu je ukrajinská otázka „jiná liga“, to ale neumenšuje rozsah problémů, které může „zpackaný“ přijímací proces v Bosně, Černé Hoře, Severní Makednonii či případně i Srbsku způsobit.
V hlavní roli geopolitika
Jak tedy dodává profesor unijního práva Fabian Amtenbrink na Erasmus School of Law, „... je velmi nereálné, aby Ukrajina vstoupila do EU v krátké době“, a konstatuje, že je to proces, který může klidně trvat „... pět až deset let.“
Krátký proces by se mohl uskutečnit ve chvíli, kdy by probíhal za „normálních podmínek“ v době míru a stability. Jak totiž dodává Amtenbrink, pokud by členské státy opravdu chtěly, mohly by se rozhodnout přístupový proces „... extrémně zkrátit a členství Ukrajiny v EU urychlit.“ Ovšem za cenu, že upustí od řádného postupu. Podle novinářky Alison Durkeeové zvláště představitelé některých středo – a východoevropských zemí – volají po „novém postupu“, jiní jsou zase pro to postupovat tradičně, ale „bez prodlení“.
Válka na Ukrajině nutí EU, aby se chovala nejen jako ohromný prostor volného obchodu, demokracie a vlády práva, ale i jako samostatný geopolitický aktér, jenž má své bezpečnostní zájmy a je rozhodnut je hájit. Unie se dříve vyhýbala diskusím o ukrajinském členství zvláště proto, aby si podle Durkeeové „nepopudila Moskvu“. Jak dodává politolog Richard Youngs, od konce roku 2000 byla EU toho názoru, že jejímu strategickému zájmu v daném regionu nejlépe poslouží jakási „polovičatost“ – nesouhlasit s tím, aby státy Východního partnerství spadaly do privilegované sféry vlivu Ruska, ale výslovně odmítnout jasnou perspektivu členství.
Jak ale dodává Youngs, ponechání států Východního partnerství jako de facto strategického nárazníku neposílilo ani jejich bezpečnost, ani bezpečnost států EU. Ve skutečnosti se stal pravý opak a Rusko to od invaze na Ukrajinu či Gruzie neodradilo.
Mnoho členských států – byť ně otevřeně – se dlouho drželo do jisté míry realistické linie, že nabídka členství zemím Východního partnerství by Rusko (vy)provokovala, dodává Richard Youngs.
Podle Bélangerové by se Francie mohla pokusit proces pozdržet v naději, že si zachová neutralitu Ukrajiny jako trumf při vyjednávání s Ruskem.
Východní křídlo versus tradiční jádro
V sázce je ale i výrazná proměna EU samotné. Vedoucí představitelé Francie, Německa, Nizozemska či Španělska vyjadřují podle Youngsa spíše pochybnosti. Je to logické – obávají se, že to budou především tyto státy, kdo vstup a integraci Ukrajiny zafinancují a navíc jako tradiční západní jádro unie ztratí dominantní politický vliv ve prospěch rozšířeného „východního křídla“. Ukrajina je totiž co se týče gepolitického postavení, surovinových zdrojů i ekonomického potenciálu „těžká váha“ a se svými 41 806 221 obyvateli se již blíží významu Španělska – 46 659 302 (Itálie 60 440 860; Francie 67 131 000). Když bychom pak začali počítat sílu pro začátek jen ukrajinsko-polského bloku v systému EU (Polsko 37 847 000, dohromady tedy téměř jako Německo) a šli dál ke všem zemím bývalého sovětského prostoru, není se co divit, že Západ EU může mít obavy.
Jak dodává Youngs, rozšíření by podle nich také narušilo „absorpční kapacitu“ EU v době, kdy se musí podle svých slov dvojnásobně zaměřit na řešení svých vnitřních problémů.
Jak podotýká Bélangerová, zatímco mezi sousedními zeměmi Ukrajiny je podpora jejího vstupu do EU vysoká, s rostoucí vzdáleností od východních hranic EU tato podpora klesá.
Podle Bélangerové sousedé Ukrajiny mají více společných hospodářských, kulturních a historických vazeb. Ukrajina v EU by pro ně tak vytvořila bezpečnou zónu a nárazník vůči Rusku a euroasijskému prostoru a také by mohla posílit jejich vliv v celé EU.
Dá se také předpokládat, že zatímco západní jádro EU bude akcentovat přístup byrokraticko-technokratický, východní „proukrajinské“ křídlo bude sázet na přístup politický a bude mít navrch v době krize, tj. dokud neskončí válka na Ukrajině a nedojde k nějakému novému statu quo ve vztazích s Ruskem. Poté opět převezmou žezlo euro-byrokraté a Brusel.
Dnes více než kdy jindy spíše než na zákonech, harmonizaci a normách záleží na symbolech, gestech a ideálech. Jak dodává Bélangerová, EU si nemůže dovolit ignorovat silnou symboliku „podané ruky“ jedné z posledních evropských zemí mimo EU, na niž útočí autoritářská mocnost.
Nedostatek solidarity by v tomto případě mohl ovlivnit důvěryhodnost EU. Nejde totiž jen o Ukrajinu – na vstup čekají země západního Balkánu a jak dodává Youngs, v březnu 2022 předložily svou žádost o vstup i Gruzie a Moldavsko. Ukrajinci, Gruzínci i Moldavané podle Youngsa chápou, že plné přistoupení potrvá dlouho, ale to, co potřebují teď a nyní, je politický signál, že je jejich žádost brána vážně a že se jednou stanou plnoprávnými členy EU. Naděje a hodnověrné sliby mají v tuto chvíli cenu zlata.
Politici a technokraté
EU však bude muset změnit i svůj přístup k rozšíření EU. Technokraté musí dočasně ustoupit politikům, kteří činí silná, byť pro někoho patetická gesta, a jsou schopni a ochotni navrhnout a prosadit nová strategická řešení týkající se dlouhodobé budoucnosti Ukrajiny, a také EU v otázkách suverenity, bezpečnosti a demokracie.
V této době se láme chleba a přijatá, nebo naopak nepřijatá rozhodnutí budou mít dalekosáhlé důsledky. EU podle Youngsa už nemůže nabízet vstup „jen“ jako vzdálenou perspektivu a následně se soustředit „jen“ na rozsáhlou technickou harmonizaci v naději, že to bude stačit k vyřešení primárně politických problémů.
Ukrajina bojuje o svou státnost, nemá podle Youngsa tedy pro ni příliš cenu jednoduše zahájit přístupové rozhovory a poté přejít ke standardnímu technokratickému přístupu EU. Stávající politické nástroje a procesy EU však nejsou nastaveny tak, aby se dokázaly vypořádat s hybridní situací, která pravděpodobně dlouhodobě nastane – Ukrajina bude částečně v mírovém a částečně ve válečném stavu, respektive zapojena do „zamrzlého konfliktu“ s Ruskem.
Alternativou by podle Youngsa bylo „vymyslet“ novou formu členství, v němž by například během postupného přístupového procesu byla kandidátům nabídnuta všechna práva vyplývající z členství, ale například bez plného práva veta. Tím by se zmírnily obavy, že by noví členové s ještě ne zcela dokonalými demokratickými standardy mohli narušit vnitřní fungování EU.
Použitá literatura:
European Commission - Enlargement - Accession to the EU
Jan Strupczewski, Factbox: Ukraine's long road to joining the European Union, Reuters, 1.3. 2022
Marie-Eve Bélanger, What prospect is there of Ukraine joining the EU?, 16.3. 2022
“Rapid accession of Ukraine to the European Union is very unrealistic”, Focus, 1.3. 2022